伴随内地长达40余年的高速发展，内地城市轨道交通网络的建设已呈现遍地开花、欣欣向荣的势头。正因为轨道交通网络建设的紧迫性，内地的各个城市普遍面临因建设城市轨交出现的地方财政趋紧的困境。2020年初爆发的疫情更是让本已紧张的地方财政“雪上加霜”。本文从破解内地城市发展轨道交通面临的困局着手，探讨“港铁模式”在内地现行体制下复制、创新、发展的可能性和必要性，希望为内地各级政府在城市轨道交通网络发展的模式探索方面提供新路径。

1 为什么建议在内地城市广泛复制“港铁模式”？

从背景看，2020年上半年以来，伴随肆虐全球的新冠肺炎疫情的持续蔓延，内地各级政府已经将大部分公共资源投入到疫情防控、卫生体系建设当中，与之相对应的城市轨道交通建设因此面临较大的财政困境，在未来可预见的一段时间内，地方政府仍将持续面临经济下行的压力，各地财政紧张趋势也越发明显。即便自2014年以来，国家层面曾推出一系列政策支持社会资本参与城市轨道交通建设，鼓励各地采用类似“PPP模式”（Public-Private Partnership，政府和社会资本合作模式）集合社会资本参与，还曾推出类似“鼓励用铁路站场开发去补助项目”的鼓励政策，但政策发布五年多来，效果甚微。PPP模式的股东多数包括建筑、设备及车辆供应、开发商、金融投资、运营方，他们为了从单一项目中分取利润，很少注重城市轨道整体网络发展，且至今依然看不到有雄厚实力的社会资本参与其中，内地各轨道交通建设过程中面临的财务问题也未得到行之有效的解决。

反观香港铁路公司（以下简称“港铁”）在香港的发展脉络，我们不难看到一种新的可持续发展模式。港铁自1975年成立以来，长期得到香港历届政府的政策支持，秉持利用铁路沿线土地进行开发支持企业发展的策略，依照这个模式，香港铁路得以发展出成规模、成网络的轨道交通网。不但使香港政府甩掉了财政包袱，还有利于港铁公司自身的市场化发展及持续向政府缴税、派息。此外，港铁公司资产负债比率控制得当，这种模式持续发展带来稳健的现金流，令港铁公司在历史上数次经济危机中得以经受严峻考验（图1）。

在这个模式中，港铁公司配合香港政府在整个轨道网络中落实发展TOD（Transit-Oriented Development，以公共交通为导向的开发模式），其轨道网络覆盖全港70%的居住区和商圈，甚至实现轨道网络延伸至全港所有的新兴市镇（卫星城），成功使香港中产阶层放弃依赖机动车为主的交通模式，至今750万人口仅拥有60余万辆机动车[1]，缓解了香港路面交通压力。

再将目光投向内地，尽管当前内地各大城市也推广TOD轨道交通规划方式，但往往只限于指定的项目，碎片化、区域性、局部性的TOD规划并没有铺开到城市轨道交通网的各个区域，削弱了TOD站场应有的规划优势，降低了轨道运营效率，拖累了各线城市改善公共交通格局的效能。

1 港铁公司2019 年企业评级信息

2“港铁模式”的顶层架构

3 港铁运营协议框架

4 多方共赢的港铁模式

面对香港轨道交通发展既有模式与内地城市引入“港铁模式”及“PPP模式”面临的巨大差异，笔者希望各地政府在引入“港铁模式”的同时，做好顶层设计（图2），大胆地在现行内地体制框架内构建一个标准化、可复制推广的路径。在每个有条件的城市最少复制一家“港铁模式”的城市轨道运行企业，降低各地在轨道建设运营上的公共财政负担，落实打造“以人为本，为民所需”的城市轨道交通网络，全面优化城市空间及交通格局。

2 香港政府为使得“港铁模式”成功，做了哪些工作？

“港铁模式”成功的关键，主要在于香港政府设计了一套精准、高效的顶层架构，这个顶层架构包含三个基本原则：1）港铁公司规定要按审慎商业原则经营，即采取低风险的盈利策略；2）香港政府承诺在授予港铁公司每条线路的运营协议时，港铁公司均能得到合理回报（平均资金成本增加1%～3%）[2]，假设某条线路无法达到预期回报，香港政府将主动加入补贴条款；3）当港铁公司与香港政府签署运营协议及相关补贴条款后，港铁公司要自行承担经营风险，香港政府将不再向该项目给予补贴条款外的财务支持（图3）。

基于上述三个原则，香港政府给予港铁的财务补贴衍生出三大主要模式：1）香港政府按折扣地价协议的方式出让铁路站场上盖物业的开发权给港铁公司[2]；2）香港政府作为港铁公司的大股东自愿放弃股息收益；3）香港政府投资兴建新的铁路线并委托港铁公司实施运营。